Prof. Dr. İrfan Kaya Ülger, Avrupa Birliği’nin Avrupa Siyasi Topluluğu ile esnek bütünleşme modelini tercih etmesine yönelik bir değerlendirmeyi AA Tahlil için kaleme aldı.
***
Yaklaşık 20 yıldır duraklama ve buhran yaşayan Avrupa Birliği’nin (AB) geleceğinde esnek bütünleşme modeli besbelli hale geldi. AB, ortalarında Türkiye’nin de bulunduğu 17 ülkeyi, Çekya’da yapılacak AB Tepesi sırasında önderler düzeyinde “Avrupa Siyasi Topluluğu” toplantısına davet etme hazırlıklarına başladı. Avrupa Siyasi Topluluğu toplantısının 6-7 Ekim 2022’de Prag’da toplanacak AB Önderler Doruğu öncesinde yapılması planlanıyor.
TÜRKİYE BAŞKAN SERVİYESİNDE DAVET EDİLİYOR
Toplantıya AB üyesi devletlerin yanı sıra Avrupa kıtasında bulunup da üye olmayan devletlerin önderleri de katılacak. Buna nazaran toplantıya Türkiye, Sırbistan, Karadağ, Arnavutluk, Kuzey Makedonya, Kosova ve Bosna Hersek’in yanı sıra Norveç, Liechtenstein, İsviçre, İngiltere, İzlanda, Ukrayna, Gürcistan, Moldova, Ermenistan ve Azerbaycan önder düzeyinde davet edilecek.
Tüm bunlar ne manaya geliyor? “Avrupa Siyasi Topluluğu” ismi altında üye olmayan devletlerle AB ülkelerinin bir ortaya getirilmesini neyin habercisi olarak kıymetlendirmek gerekiyor? AB’nin geleceğine ait senaryolar ve bunların içerisinde Geniş Avrupa yahut Avrupa Siyasi Topluluğu ismini alan modelin kapsamı ve ehemmiyeti nedir?
Tüm bu gelişmelerin sonucu olarak AB temel tercihini tepe kararı ile netleştirdi. Fransa periyot başkanlığı sonunda toplanan AB Brüksel Tepesi’nin sonuç bildirgesinde hayati ehemmiyet taşıyan “Geniş Avrupa” kavramı gündeme geldi. Avrupa Uluslar Topluluğu yahut Avrupa Siyasi Topluluğu olarak da isimlendirilebilecek kelam konusu kavram, Avrupa bütünleşmesi için yeni bir bakış açısı öngörüyor.
Avrupa Siyasi Topluluğu bir Fransız projesi
Avrupa Siyasi Topluluğu ismiyle bir örgüt kurulması birinci sefer 1950’li yılların başlarında gündeme geldi. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunun (AKÇT) akabinde kurucu 6 ülke ortasında dış siyasette ve savunma alanlarında da kolektif hareket edilmesi için evvel Avrupa Siyasi Topluluğu, akabinde da Avrupa Savunma Topluluğu projeleri ortaya atıldı. Bu iki örgüt AKÇT ile başlayan entegrasyonu bir adım daha ileri taşımayı hedefliyordu. Lakin siyasi topluluğun kurulmasına ait mutabakat Fransa Ulusal Meclisi tarafından 1954 yılında onaylanmadığı için kelam konusu teşebbüsler akamete uğradı. Ortadan 70 yıla yakın müddet geçtikten sonra Haziran 2022’de Fransa Cumhurbaşkanı Emmanuel Macron, AB Önderler Doruğu toplantısında evvelkinden farklı formatta Avrupa Siyasi Topluluğu projesini ortaya attı ve bu teklif genel kabul gördü.
Fransız önerisi olan Avrupa Siyasi Topluluğu, üye olmayan Avrupa ülkeleri ile AB ortasında siyasi ve ekonomik ilgilerin canlandırılmasını öngörüyor. Buna nazaran, üye olmayanların vakit içerisinde kriterleri yerine getirerek AB’ye iştirakleri kelam konusu olabilecek. Bir öteki tabirle, Macron’un ortaya attığı Avrupa Siyasi Topluluğu projesi, aslında AB gelecek senaryolarından “esnek bütünleşme” yahut “iç içe geçen halkalar” modelinin kabul gördüğü manasına geliyor.
Ukrayna, Moldovya ve Gürcistan, AB’ye iştirak için müracaat yaptılar. AB tarafından bu ülkelerin hiçbirine olumsuz karşılık verilmedi. Anılan ülkelerle AB ortasındaki yakın iş birliğine vurgu yapılması, coğrafya ve Kopenhag Kriterleri’nin günün şartlarına uyarlanma uğraşı olarak bedellendiriliyor.
AB’nin geleceğine ait senaryolar
Teorik olarak Avrupa bütünleşme senaryolarının yelpazesi hayli geniş. Bir uçta Avrupa Birleşik Devletleri, öteki tarafta devletlerin iş birliği yapabilecekleri alanları özgür iradeleri ile belirledikleri “Seçmeli Avrupa” modeli yer alıyor. Üçüncü senaryo, “Çok Vitesli Avrupa” ismini taşıyor. Tek tip bütünleşmeyi öngören bu modelde, üye devletlerin hepsinin tıpkı vakit dilimi içerisinde ortak bütünleşme düzeyine ulaşması mecburî görülmüyor. Ekonomik ve toplumsal göstergeler dikkate alınarak, kimi devletlerin daha sonraki bir tarihte ortak bütünleşme basamağına ulaşmaları hedefleniyor. Günümüzde üye devletlerin, kriterleri yerine getirme kaydıyla Schengen sistemine katılmaları ve ayrıyeten nakdî birlik için öngörülen Maastricht Kriterleri uygulaması bu model hakkında bir fikir verebilir.
Değişken Geometrili Avrupa modelinde ise üye devletlerin farklı yükümlülükleri temelinde tek tip/ yeknesak bütünleşmeden sapma kelam hususudur. AB içerisinde askeri iş birliğine taraftar olanlar ve karşı olanlar, NATO’ya üye olan AB ülkeleri ve üye olmayanlar, savunma ve güvenlik bahislerinde farklı yükümlülüklere tabiler. Misal biçimde en ileri iktisadi entegrasyon içerisinde yer alanlarla ortak pazar evresinde bulunanların yükümlülükleri de farklılaşmaktadır. Kurucu ülkeler, sonradan bütünleşme hareketine katılanlar, AB bütçesine daha fazla katkı sağlayan ve bütçe harcamalarından daha az hisse alan net verici ülkelerle tam aykırısı özellikler taşıyan net alıcılar, Batı Avrupa Ülkeleri ile Doğu Avrupa ülkeleri üzere ayrımlar, üye devletlerin yükümlülüklerin farklılaşmasının örnekleridir. Tüm bu kategorilerde üye devletlerin Avrupa bütünleşmesi yükümlülükleri geometrisi farklılaşmaktadır.
Üçüncü senaryo, “Çok Vitesli Avrupa” ismini taşıyor. Tek tip bütünleşmeyi öngören bu modelde, üye devletlerin hepsinin birebir vakit dilimi içerisinde ortak bütünleşme düzeyine ulaşması mecburî görülmüyor. Ekonomik ve toplumsal göstergeler dikkate alınarak, kimi devletlerin daha sonraki bir tarihte ortak bütünleşme evresine ulaşmaları hedefleniyor.
Esnek bütünleşme modelinde ise AB ülkeleri merkez ve etraf olarak iki ana kümeye ayrılıyor. Etraftaki ülkeler kendileri için belirlenen yükümlülükleri yerine getirdikleri takdirde Merkez Ülkeler kümesine (hard core) geçebiliyorlar. Keza, merkezdeki devletlerin de yükümlülüklerini aksatmaları halinde etrafa savrulmaları kelam konusu olabiliyor. Son entegrasyon senaryosu ise “İç İçe Geçen Halkalar” ismini taşıyor. Bu modelde en ileri düzeyde iktisadi-siyasi bütünleşme sağlayan ülkeler merkezde yer alıyor. İkinci halkada nakdî birlik kümesi, üçüncüsünde ortak pazar bulunuyor. En dış halkada ise AB ile gümrük birliği içerisinde yahut daha az düzeyde iş birliğine giden ülkeler bulunuyor. EFTA (Avrupa Özgür Ticaret Birliği) ülkeleri ile kurulan Avrupa Ekonomik Alanı, Türkiye ile kurulan gümrük birliği, ayrıyeten iştirak bağlantıları ve komşuluk siyaseti münasebetleri bu kümeye giriyor. Esasen bu model, esnek bütünleşmenin katmanlara ayrılmış halini söz ediyor.
Üye olmayanların vakit içerisinde kriterleri yerine getirerek AB’ye iştirakleri kelam konusu olabilecek. Bir diğer tabirle, Macron’un ortaya attığı Avrupa Siyasi Topluluğu projesi, aslında AB gelecek senaryolarından “esnek bütünleşme” yahut “iç içe geçen halkalar” modelinin kabul gördüğü manasına geliyor.
AB’nin tercihi “esnek bütünleşme”
Avrupa’nın geleceği konusunda 2017 yılında Komite tarafından hazırlanan raporda beş senaryo gündeme gelmişti. [1] Söz konusu senaryoları sadeleştirerek üç ana başlık altında toplamak mümkün. Bunlardan birincisi mevcut statükonun devam etmesi, ikincisi geriye gidiş yani ortak pazar yahut gümrük birliği evresine dönme ve sonuncusu da daha ileri seviyede bütünleşme olarak sıralanabilir. AB’nin geleceği konusunda bir öbür gelişme Kurul, Bakanlar Kurulu ve Avrupa Parlamentosu’nun ortak kararıyla 9 Mayıs 2021’de Avrupa’nın Geleceği Konferansı’nın başlatılmasıdır. Faaliyetlerini bir yıl içinde tamamlayan Konferansın son raporunda teklifler geniş bir çerçeve içerisinde sıralanıyor. Bağlayıcılığı bulunmayan raporda, bir yandan Avrupa bütünleşmesinde demokratik açığın giderilmesi ve yine yapılanma talep edilirken, öte yandan etraf, güç ve global ısınmaya dikkat çekilmiş, üye ülkelerde sıhhat konusunda ortak standart sağlanması istenmiştir. Bununla birlikte konferansın en son raporu Lizbon Antlaşması’nın yerini alacak bağlayıcı bir metin değil. Bir bütün olarak bakıldığında Avrupa’nın Geleceği Konferansı’nda ortaya atılan teklifler, Avrupa kamuoyunun görüşlerini yansıtıyor. [2]
Öte yandan 24 Şubat 2022’de Rusya’nın Ukrayna’ya saldırısı da AB bakımından tekrar yapılanma ve gelecekteki bütünleşmenin yol haritasının belirlenmesinde tesirli oldu. AB’nin askeri ve güvenlik boyutlarının güçlendirilmesi konusunda üye ülkeler ortasında genel bir konsensüs ortaya çıktı. Ayrıyeten yeni genişleme/iş birliği seçenekleri temelinde gelecek senaryosu netleşti. Ukrayna, Moldovya ve Gürcistan, AB’ye iştirak için müracaat yaptılar. AB tarafından bu ülkelerin hiçbirine olumsuz karşılık verilmedi. Anılan ülkelerle AB ortasındaki yakın iş birliğine vurgu yapılması, coğrafya ve Kopenhag Kriterleri’nin günün şartlarına uyarlanma uğraşı olarak bedellendiriliyor. Bu ortada Batı Balkanlarda Kuzey Makedonya ve Arnavutluk ile tam üyelik müzakereleri de başlatıldı.
Tüm bu gelişmelerin sonucu olarak AB temel tercihini tepe kararı ile netleştirdi. Fransa devir başkanlığı sonunda toplanan AB Brüksel Doruğu’nun sonuç bildirgesinde hayati ehemmiyet taşıyan “Geniş Avrupa” kavramı gündeme geldi. Avrupa Uluslar Topluluğu yahut Avrupa Siyasi Topluluğu olarak da isimlendirilebilecek kelam konusu kavram, Avrupa bütünleşmesi için yeni bir bakış açısı öngörüyor. Buna nazaran Avrupa Siyasi Topluluğu kavramı Coğrafik Avrupa devletlerinin tamamını içeriyor ve AB’nin geleceğine ait bir perspektif ortaya koyuyor. Kavram, üye devletlerin dışında kalan aday devletleri, paydaşlık yahut gümrük birliği münasebeti içerisinde bulunulan devletleri de Avrupa Uluslar Topluluğu’nun bir kesimi olarak kabul ediyor. Bu kavram temelinde AB’nin geleceğinin şekilleneceği düşünüldüğünde ortaya çıkan sonuç şudur: AB bütünleşmesinde “İç İçe Geçen Halkalar” senaryosunu ihtiva eden esnek bütünleşme modeli tercih edilmiştir. Böylelikle bir yandan üye devletler kendi ortalarında bütünleşme düzeylerine nazaran hiyerarşik açıdan sıralanırken öte yandan üye olmayanlar periferide yani en dış halkada tutulmaktadır. Böylelikle Avrupa Ekonomik Alanı, gümrük birliği, genişletilmiş ortak üyelik, ayrıcalıklı iştirak statüsündeki ülkeler de Avrupa Uluslar Topluluğu içerisinde yer almış, bir öteki tabirle bütünleşmeden dışlanmamış olacaklardır.